Directe democratie - medicijn voor de zieke politiek?
Vriend en vijand zijn het erover eens dat het democratisch bestel sinds jaren in een crisis verkeert: de burger lijkt zijn vertrouwen in de politiek te zijn kwijtgeraakt en de participatie in partijpolitiek neemt af. Over de remedies verschilt men echter van mening. Een van de interessantste - en minst besproken - mogelijke remedies is de zogenaamde directe democratie. Naar aanleiding van een recent boek van Jos Verhulst over directe democratie wil het Orifiël-Instituut met dit thema aan de slag.
Directe democratie houdt in dat burgers, voornamelijk via referenda, direct en bindend stemmen over publieke zaken. Het staat tegenover de representatieve of vertegenwoordigende democratie, waarin burgers alleen mogen stemmen op vertegenwoordigers, die dan vervolgens onderling de publieke beslissingen nemen. Nederland heeft vooralsnog als een van de weinige landen in Europa en Noord-Amerika een vrijwel zuiver representatief stelsel. Referenda zijn alleen gehouden op gemeentelijk niveau en mochten alleen consultatief zijn (raadgevend en niet bindend) en alleen door de gemeente i.p.v. de burgers geïnitieerd worden. Eigenlijk zijn dit enquêtes in plaats van referenda.
Directe democratie kan onderscheiden worden in volksvergaderingen en referenda. In volksvergaderingen, zoals het oude Griekenland, kwam iedereen die als burger telde geregeld in vergadering bijeen om daar ter plekke te discussiëren en vervolgens stemmen over algemene aangelegenheden. Door de groei van de bevolking is dit voor grotere bestuurlijke eenheden niet meer echt mogelijk. Op lokaal niveau bestaat de volksvergadering echter nog steeds in delen van de Verenigde Staten en Zwitserland. In Brazilië is zelfs een stad met 1,2 miljoen inwoners, Porto Allegre, waar de volksvergadering vijf keer per jaar over alle onderwerpen beslist, tot en met de begroting aan toe.
Volksvergadering in het Zwitserse kanton Glarus in 1887. De volksvergadering dateert
van de 13e eeuw en is in vele lokale gemeenschappen nog steeds de hoogste autoriteit.
Wat sowieso haalbaar is, zijn referenda. Er zijn drie hoofdvormen: consultatieve, correctieve en initiatief-referenda. De correctieve zijn bindend maar mogen alleen beslissingen tegenhouden die al door de overheid zijn genomen. Bij de initatiefreferenda mag het volk ook eigen voorstellen en wetten indienen en ter stemming brengen via algemene, bindende referenda. Deze laatste vorm functioneert naar ieders tevredenheid in o.a. de Amerikaanse staat Californië en, al sinds 1848, op nationaal niveau in Zwitserland.
Waarom directe democratie? De hoofdreden is dat het voortvloeit uit het grondprincipe van de democratie, de 'soevereiniteit van het volk'. Dit principe, geformuleerd door Rousseau, is formeel zo algemeen erkend dat zelfs dictaturen zich erop beroepen. Het houdt in dat er geen hogere rechtsmacht is dan de verzamelde inwoners van een bestuurlijke eenheid. Dit hangt samen met het inzicht dat een gezonde democratie volgens het beginsel van de gelijkheid is ingericht: alle regels gelden voor iedereen en iedereen heeft in gelijke mate de mogelijkheid om ze mede vorm te geven.
Dit laatste is in een representatieve democratie niet het geval. Hierin neemt een partijpolitieke elite de beslissingen, inclusief die over hoe de democratie is ingericht. Zij doet daarbij alsof zij hiervoor een mandaat heeft gekregen van de bevolking; de suggestie is dat op een gegeven moment de Nederlandse staat begonnen is en dat toen aan alle mensen gevraagd is wat voor bestel zij wilden. Maar dat is helemaal niet zo. Wij komen historisch uit een situatie van absolute monarchie, waarin telkens, onder druk van de mondigheid van nieuwe groepen burgers, door de heersers concessies werden gedaan waardoor een verder stukje publiekssfeer werd gedemocratiseerd. Momenteel zitten we in de fase van de 'particratie', het 'heersen van de partijen'. Omdat de particratie ook beslist of er aan dit systeem een einde komt of niet (drie maal raden wat hiervan de uitkomst is), bestaat in Nederland feitelijk slechts de soevereiniteit der Staten-Generaal.
De eigenlijke reden voor het bestaan van een representatief bestuur is geen principiële maar een praktische, namelijk dat de logica van de arbeidsdeling ook opgaat voor het landsbestuur. Het is efficiënt wanneer burgers niet constant over allerlei zaken hoeven te beslissen, maar de dagelijkse zaken kunnen delegeren aan regering en parlement. Maar de volkssoevereiniteit betekent dat de delegering van bevoegdheden vanuit de bevolking naar hogere instanties geschiedt. Het volk dient ook te kunnen beslissen wanneer zij zich direct over een zaak wil uitspreken, welke zaken dat zijn, en op welke wijze. Wij stellen dat alleen de mogelijkheid van bindende referenda op volksinitiatief te rijmen is met het soevereiniteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Ofwel, burgers moeten op eigen initatief een voorstel of wet op de agenda kunnen zetten en hierover een referendum afdwingen waarbij de uitkomst voor de politiek bindend is. Randvoorwaarden omtrent procedures zijn ook belangrijk maar zullen we hier vanwege het technische karakter terzijde laten.
Poster van het volksinitiatief tot afschaffing van het leger, dat in november 1989
een schok door Zwitserland stuurde toen 36% van de Zwitsers voor afschaffing stemde.
Wat zijn, naast de democratische grondbeginselen, verdere redenen voor directe democratie?
Via parlementsverkiezingen kunnen burgers op cruciale elementen van de politiek geen invloed uitoefenen. Na de verkiezingen gaan de partijen met elkaar in onderhandeling over wie in de regering gaat zitten en wat in het regeerakkoord komt te staan. Hierop hebben burgers geen invloed. Het is bovendien koehandel. Een partij A die vooral veel stemmen kreeg op thema X, kan haar standpunt zonder meer opgeven als ze hiermee in de coalitie kan komen. Aan de kiezers wordt niets gevraagd. Hetzelfde geldt voor de beslissingen die in de regeerperiode genomen worden. Voor de kiezer is het maar afwachten of partijen zich aan hun beloftes houden. Vandaar dat uit onderzoek blijkt dat de moderne kiezer strategisch stemt. Hij moet immers niet alleen rekening houden met de standpunten, maar ook met de hele koehandel die op de verkiezingen volgt. Het feit dat hij alleen op personen en niet op zaken kan stemmen, speelt daarbij ook de zo gelaakte 'personifisering' van de politiek in de hand, waarbij "de poppetjes belangrijker zijn dan de inhoud", aldus een gevleugeld woord van CDA'er Brinkman. Helaas heeft de kiezer geen andere keus dan op poppetjes te stemmen en zolang het CDA zo fel tegenstander blijft van referenda over zaken als nu, blijft dit ook zo.
Bovendien zijn partijen aanbieders van totaalpakketten, sjablonen van politieke opties. Er zijn vier partijen die reële kans maken op een plaats in de coalitie en in totaal negen partijen in de Tweede Kamer. Op honderden thema's, waarop per stuk tientallen standpunten mogelijk zijn, worden 10 miljoen kiezers geacht binnen negen sjablonen te passen. Deze sjablonen komen voort uit negentiende-eeuwse ideologische stromingen en de twintigste eeuw heeft een fundamenteel individualiseringsproces laten zien. Nochtans wordt de moderne kiezer, die in niets meer lijkt op de burger van de vorige eeuw, geacht hier probleemloos in te passen. En de burger die zelf de politiek in zou willen, dient dit te doen via het partijsysteem. Hij kan hierin langzaam opklimmen tot een verkiesbare plaats mits hij zich op het gebied van methodes en standpunten conformeert. Dan is hij terug bij af. Het geijkte advies aan critici van het representatieve stelsel - 'richt dan zelf een partij op' - is flauw. Men moet als bakker, tandarts etcetera in staat zijn om een bepaalde politiek voor te staan zonder zelf politicus te worden. Men vraagt ook niet aan een minister die met kritiek op de boeren om maar zelf boer te worden. Bovendien verandert het niets aan de representatieve particratie als zodanig. Er blijft sprake van koehandel, van politieke sjablonen en van ontkenning van de volkssoevereiniteit - kortom, van antidemocratisch denken.
Een ander nadeel van het representatief stelsel is dat burgers alleen op abstracte, passieve wijze in de besluitvorming kunnen participeren. Tussen de vierjaarlijkse druk op de knop luidt het idee van burgerschap dat burgers vier jaar lang de kranten uitspitten, discussies organiseren en piekeren over de vraag op welk knopje hij volgende keer zal drukken. Een druk op de knop, vier jaar studeren. Wie tussendoor meer direct wil participeren kan lid worden van de klapmachine van een politieke partij, of op niet-constructieve wijze 'participeren' door actie tégen overheidsbeleid te ondernemen. Anders rest hem niets anders dan de partijpolitiek de rug toe te keren. Het laatste hebben de kiezers de laatste decennia massaal gedaan; de grootste partij, de PvdA, heeft niet meer dan enkele tienduizenden leden. Dat dit niet te maken heeft met een afnemende interesse in politiek als zodanig, laat de tegelijk optredende enorme groei zien van burgerorganisaties als Amnesty International en Greenpeace, waarin de burger daadwerkelijk iets kan dóen. Onderzoek van de politicoloog Van Praag telt in Amsterdam 700 leden van politieke partijen versus 70.000 politiek actieve Amsterdammers - van milieuorganisaties tot bewonersverenigingen. Het aantal burgers dat in enquêtes aangeeft "(zeer) geïnteresseerd" in politiek te zijn, stijgt al jaren geleidelijk.
Hierin is een enorm, verborgen potentieel aan 'sociaal kapitaal' zichtbaar dat de representatieve politiek niet weet te verzilveren. Sociaal kapitaal is voor de maatschappij wat te investeren geld is voor de economie. Het is de mate waarin burgers willen participeren, verantwoordelijkheid nemen, vertrouwen in hun medemens hebben. Net zoals in de economie geldt dat wanneer dit kapitaal op de juiste wijze geïnvesteerd wordt, het vermeerdert; wanneer het verkeerd of niet geïnvesteerd wordt, smelt het weg. Uit onderzoek naar de praktijk in Californië en Zwitserland blijkt dat burgers in regio's met meer directe democratie zich veel verantwoordelijker gedragen. De belastingontduiking is bijvoorbeeld veel lager dan elders. Dit is ook te verklaren. Wie naar de dagelijkse klachten omtrent vooral de Haagse partijpolitiek luistert, hoort telkens weer dat 'het niet uitmaakt, ze doen uiteindelijk toch wat ze willen'. Gezien het representatieve systeem is dit natuurlijk evident juist. Het maakt dat burgers zich afkeren van partijpolitiek. Wanneer zij daarentegen werkelijke keuzemogelijkheid krijgen, vormt dit een beroep op hun verantwoordelijkheidsgevoel en burgerzin. Er zal in een referendumperiode in bedrijfskantines en op verjaardagen discussie ontstaan omtrent de te maken keuze - debat wat bij afwezigheid van reële keuzemogelijkheden nu ontbreekt. Burgers kunnen elkaar weer leren zien als morele producenten - want elke politieke keuze is allereerst een morele keuze.
Uit de voorlichtingsbrochure van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
behorend bij de Tijdelijke Referendumwet
Directe democratie, kortom, is bij uitstek een mogelijkheid om een constructieve uitlaatklep te geven aan de zich verzelfstandigende en individualiserende burger. Vanzelfsprekend geen ultieme oplossing voor alle mogelijke problemen. De 'ideale samenleving' is een abstracte en onhaalbare constructie. De mogelijkheid van directe democratie wordt door tegenstanders echter steevast afgezet tegen deze perfecte Platonische samenleving, in plaats van tegen de bestaande representatieve praktijk. Deze vergelijking doorstaat de directe democratie met glans. Zelfs wanneer burgers weinig gebruik zouden maken van hun recht op referenda, heeft het een gezondmakend effect omdat politici hun beleid veel beter moeten afstemmen op de volkswil en beter moeten onderbouwen. Het kan immers weggestemd worden.
Tegenstanders komen steevast met dezelfde argumenten tegen directe democratie, die zich centreren rond de veronderstelling dat burgers onbekwaam zijn tot beslissen, geen belangenafweging kunnen maken, vatbaar zijn voor niet ter zake doende argumenten of helemaal geen directe democratie willen. Dit zijn ideologische reflexen vanuit een materialistisch wereldbeeld. In de eerste plaats zijn het allen argumenten tegen de democratie zelf. Als burgers niet kunnen beslissen, waarom ze dan überhaupt stemrecht geven? Precies dezelfde argumenten werden destijds dan ook gegeven tegen invoering van het stemrecht voor (mannelijke) arbeiders, later voor vrouwen, en tot voor kort tegen stemrecht voor zwarten in Zuid-Afrika. Na de invoering bleken de argumenten waardeloos. Bovendien is het fundamenteel onlogisch, omdat in deze door de huidige politici verwoorde mening wordt uitgegaan van een politieke klasse die rationeel is, bedachtzaam en wijs, het algemene belang in het oog houdt, even vaardig als deugdzaam is, enzovoort. Hoe kan het dat de onbekwame meute zulke hoogstaande mensen weet te kiezen? Of heeft de kiezer toch onvermoede kwaliteiten? De keuze voor concrete zaken is daarbij eenvoudiger dan die voor personen, omdat daarbij een beeld moet worden gemaakt van het toekomstige gedrag van die persoon. Maar de belangrijkste argumenten tegen het idee van de onbekwame, domme, zelfzuchtige kiezer wordt dagelijks in de praktijk geleverd. Zwitserland is waarschijnlijk het best bestuurde land van Europa en heeft een zeer uitgebreide directe democratie. Helaas ontbreekt het de tegen directe democratie agerende politici - ondanks hun positieve zelfbeeld - zowel aan logica, kennis van de direct-democratische praktijk alsook aan een minimum aan vertrouwen in hun medemens. Hun argumenten zijn dan ook doorgaans gelegenheidsargumenten. Verhulst toont fijntjes aan dat de Belgische partijen in de oppositie doorgaans voor bindende referenda zijn en omdraaien als ze in de coalitie komen; de socialisten en de liberalen hebben zo in de jaren '80 stuivertje gewisseld en bestookten elkaar vervolgens met elkaars vroegere argumenten. Het is simpel het banale gegeven dat de machthebbers hun macht niet kwijt willen. Het idee dat burgers geen directe democratie willen, is simpelweg gelogen. Uit de enquêtes die hierover geregeld gehouden worden blijkt dat al jarenlang een constante meerderheid van de Nederlanders voor invoering van bindende referenda is. De (relatief) lage opkomst bij de lokale consultatieve referenda komt omdat het geen referenda maar in feite (erg omslachtige) enquêtes waren, waarbij het onderwerp en de vraagstelling door de politiek waren bekokstoofd en zij van te voren aankondigde een ongewenste uitslag naast zich neer te leggen. Gezien deze feiten viel de opkomst in feite hoog uit.
In Duitsland is al sinds jaren een burgerbeweging voor directe democratie actief - 'Mehr Demokratie', opgestart door antroposofen - die o.a. in Beieren, ondanks tegenwerking van de regerende partijen, het beslissende referendum op volksinitiatief wist in te voeren. Zij is nu bezig op nationaal niveau. In België heeft een groep antroposofen in 1995 de burgerbeweging WIT opgericht ('Werkgroep Implementatie Tijdgeest') wiens plan voor invoering van intiatiefreferenda door bijna alle Vlaamse partijen is geaccepteerd en de basis vormt voor huidige parlementaire besprekingen.
De kunstenaar Joseph Beuys was een drijvende kracht achter de Duitse
directe-democratiebeweging. De roos staat symbool voor de directe democratie.
In Nederland is de situatie veel minder rooskleurig. Vooral de socialisten hebben sinds eind vorige eeuw voor invoering van referenda (op volksinitatief!) gepleit, en later ook liberalen als de grote leider P.J. Oud. Op gezette tijden, als politiek Nederland door een gebeurtenis uit de dommel werd opgeschrikt, kwam invoering van referenda wel ter sprake. Totaal hebben hier al zeven staatscommissies onderzoek naar gedaan, waarvan de belangrijkste, de commissie-Biesheuvel (1985), voor initiatiefreferenda met lage drempels. Politieke partijen werkten het echter telkens tegen. CDA, VVD en 'klein rechts' zijn tegen alle vormen van referenda. D66 geldt als grote pleitbezorger voor het referendum, maar heeft het volksinitatief (wat het kernpunt van de volkssoevereiniteit uitmaakt) altijd afgewezen. Alleen GroenLinks, de SP en sinds enige decennia de PvdA zijn voor het volksinitiatief.
Een burgerbeweging voor directe democratie ontbreekt; er zijn enkele ad-hoc-groepen geweest rondom de lokale referenda, die weer uit elkaar vielen als het referendum gehouden (of mislukt) was, of de voorstanders zijn gelieerd aan gevestigde belangen (zoals D66) waardoor het thema lijdend voorwerp wordt van machtsspelletjes en koehandel. Dit hoewel, zoals gezegd, de meerderheid van de Nederlanders voor bindende referenda is. De partijen met een 'D' in hun naam, lappen dus het meest de volkswil aan hun laars.
Momenteel is een grondwetswijziging in de laatste fase beland, die correctieve referenda op nationaal en lager niveau mogelijk maakt. Dat het überhaupt tot een regeling van referenda is gekomen, komt alleen doordat de VVD alleen D66 in een paars kabinet kon krijgen wanneer ze instemde met een referendumregeling. Het huidige voorstel is echter een farce. Correctieve referenda zijn niet constructief, de bevolking mag alleen tégen voorstellen stemmen en niet zelf constructieve alternatieven agenderen. Alleen wetten zijn referendabel, andere zaken (als algemene maatregelen van bestuur, circulaires, planologische kernbeslissingen) niet. Wetten over het koningshuis, de begroting, internationale verdragen en het Statuut van het Koninkrijk zijn uitgesloten van referenda. Tenslotte is er een idiote drempel: 600.000 handtekeningen van burgers (verzameld binnen een termijn van 9 weken na publicatie van de nieuwe wet) zijn nodig om het referendum te houden. Als op de stemdag de meerderheid van de stemmen niet minimaal 30 procent van het totaal aantal stemgerechtigden omvat (ofwel 3,7 miljoen personen), telt het referendum niet. VVD-leider Hans Wiegel merkte al vergenoegd op dat het niet uitmaakt dat mensen alleen tegen kunnen stemmen omdat er met deze drempels toch nooit een referendum zal komen. Deze basisvoorwaarden zijn direct bij het eerste paarse regeerakkoord van 1994 opgesteld, waarbij men nog durfde te stellen dat dit voorstel grotendeels de aanbevelingen van de commissie-Biesheuvel volgde.
In mei stemt de Eerste Kamer voor de laatste maal of dit voorstel wordt ingevoerd. (Ze kan geen wijzigingen meer aanbrengen.) Wij hopen dat het er niet doorkomt, want als dit wel gebeurt is het hele thema voor jaren niet meer op de agenda te krijgen.
Hans Wiegel wacht op de stemming tijdens wat later de Nacht van Wiegel zou
worden: de blokkering van het referendum en de val van het kabinet Kok-II in mei '99.
Maar op termijn is directe democratie niet tegen te houden; alle feiten en argumenten pleiten voor invoering van referenda op volksinitatief en de meerderheid van de Nederlanders wenst het. Dus hoe de uitslag ook luidt, het Orifiël-Instituut wil met het thema van de directe democratie aan de slag, in eerste instantie door het opzetten van een werkgroep. Hierin zou een degelijk plan kunnen worden ontwikkeld voor initiatiefreferenda in Nederland, en een netwerkje gebouwd worden van personen en instellingen die zich hiervoor zouden willen uitspreken. De werkgroep zou een single-issue-groep moeten zijn zodat personen uit allerlei maatschappelijke stromen zich erbij aan kunnen sluiten. Ze kan hierbij gebruik maken van het onderzoek en de ruime praktijkervaring van de Duitse en Belgische groepen.
Wie mogelijk belangstelling heeft voor zo'n werkgroep, is van harte welkom bij schrijver dezes.
Arjen Nijeboer is inmiddels woordvoerder van het Referendum Platform.
* Jos Verhulst, Het verdiepen van de democratie: feiten, argumenten, ervaringen omtrent de invoering van het referendum. Antwerpen: Cypres, 1998. (Verhulst is mede-oprichter van WIT.)